viernes, 10 de octubre de 2008

El Ceplacopp dentro del Sistema Nacional de Planificación

Una de las mayores transformaciones institucionales del modelo de Estado que se impulsa desde el proyecto nacional del socialismo del siglo XXI, es el Sistema Nacional de Planificación. A partir del año 2002 con la promulgación de la Ley Orgánica de Planificación 1999 la planificación es asumida como una “Alta política de Estado” , otorgándole una importancia estratégica al ahora Ministerio del Poder Popular para la Planificación y el Desarrollo. En ella, se desarrollan las instancias de coordinación y formulación en la planificación definiendo cuatro instancias, las nacionales, regionales estadales y locales , que incluyendo a los Consejos Comunales a partir de su creación en el año 2005, conformarían lo que vamos a denominar el Sistema Nacional de Planificación Participativa, espacio desde donde se definen las políticas públicas con la participación de las fuerza vivas de una dimensión político territorial determinada.

Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, juegan un rol fundamental dentro de este concierto institucional, en cumplimiento de su objeto de ser un “órgano rector de la planificación de las políticas públicas, a los fines de promover el desarrollo armónico, equilibrado y sustentable” . Tal como se indica, su rol debe ser el de rectorizar las políticas públicas, y, se precisa por la conformación de sus miembros:
a) el Gobernador o Gobernadora del Estado, quien lo preside.
b) Los Alcaldes de los municipios que conforman la entidad federal.
c) Representantes de los poderes públicos nacionales, regionales y locales.
d) Agrupaciones sociales y económicas que hacen vida en la entidad federal.
e) Representantes de las comunidades organizadas.

Al precisar la naturaleza de cada actor, podemos apreciar la conjugación del Poder Público Nacional, Regional, y Municipal, dejando pendiente por su posterior creación los consejos comunales. Ahora bien, ¿A que realidad responde el Ceplacopp? ¿Cuál es el alcance funcional de los Ceplacopp? ¿Cuáles son los desafíos en la construcción de la nueva institucionalidad? En este ensayo, más que dar respuestas precisas, se pretende dimensionar las posibles pistas para reflexiones conclusivas posteriores. Para ello, vamos a empezar precisando a qué realidad corresponde el Ceplacopp, para luego modelar su funcionamiento y conformación, culminando con la puntualización de los desafíos futuros en la consolidación de la nueva institucionalidad.

II
Consideramos que dentro de la realidad en donde surge el Sistema Nacional de Planificación y específicamente el Ceplacopp, hay al menos dos grandes aspectos centrales que la caracterizan: la soberanía de la agenda pública y la descentralización político territorial. Analicemos estos dos aspectos.

La Soberanía de la Agenda Pública
Desde que en 1998, Hugo Chávez y el pueblo venezolano logramos asumir las riendas políticas del país, hemos sido testigos y actores del rescate de la soberanía de la agenda pública. Durante la partidocracia que se instaló desde 1958 hasta 1998, la determinación de los asuntos públicos, estaba totalmente controlado por los cuatro grandes actores corporativos que dominaban la arena política: AD-COPEI, CTV, FEDECAMARAS, y los Medios de Comunicación. Entre estas cuatro grandes empresas, definían lo que era y no un tema de agenda pública. Los planes de la nación, coordinados por una reducida oficina marginada al rango de Oficina Central, eran un lugar de encuentro de estos actores, para repartir las prebendas y cuotas de poder en el desarrollo del quinquenio presidencial, cumpliendo más una función meramente política al rol técnico-político de un plan de mediano plazo.

La institucionalidad de la Cuarta República , no soportó los cambios y transformaciones de la sociedad venezolana, que en su proceso de complejización y desarrollo, demandaba mayores espacios de participación en los procesos de toma de decisiones públicas. Esto aunado a un conjunto de variables de alta relevancia, produjeron la rebelión popular de 1989 y los posteriores alzamientos militares de 1992, los cuales eran evidencia del deterioro institucional, y la périda de representatividad de los actores corporativos de la partidocracia venezolana. Desde 1973, se cimentaron las bases electorales de los partidos políticos tradicionales AD y COPEI. Durante dos décadas que se expresan en cuatro períodos electorales, los partidos políticos representaron las aspiraciones y preferencias de los electores venezolanos. Sin embargo se hace patente un nuevo panorama electoral, con el repunte de los partidos no tradicionales, y el desenlace final del año 1998, cuando un actor no tradicional, proveniente del sector militar, logra irrumpir en el escenario electoral y vencer a un candidato único fortalecido por la conjunción de partidos políticos, que hoy, son menos que un recuerdo.

Los sindicatos y las organizaciones de trabajadores, fueron debilitados dramáticamente por la exclusión de grandes sectores de trabajadores del mercado formal, y el ingreso masivo a los espacios de mercado informal. La consecuencia fue la notable reducción del número de afiliados a sindicatos, y por ende la representatividad política de los trabajadores. La Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) era el organismo sindical que agrupaba los intereses de los trabajadores, al menos era su naturaleza organizacional. Sin embargo, frente a la crisis que se venía desarrollando durante lo años ochenta, sus posturas fueron ambiguas, en cierto modo por su fuerte vinculación partidista a los gobiernos de Acción Democrática (1983-1988, 1989-1992).

Por otra parte, los empresarios, que había alcanzado importante presencia en la economía nacional, producto en parte de los beneficios otorgados por el Estado y el desarrollo de un empresariado parasitario, con poca capacidad de competitividad en los mercados internacionales, y dependientes de las dinámicas políticas nacionales, maximizaban sus ganancias, producto de las negociaciones con actores políticos.

Por lo anteriormente señalado, podemos afirmar que los actores corporativos que antes representaban los intereses de sus asociados, ya no tenían la representatividad frente a la sociedad. La definición de los temas de agenda pública, no eran el reflejo de los intereses de las mayorías, sino la priorización de asuntos que beneficiaban a una sector político que decaía y a sectores empresariales y sindicales que respondían a sus propios intereses, perdiendo la capacidad de heteronomía de sus acciones. Recordemos experiencias como la Comisión Nacional de Costos, Precios y Salarios (CONACOPRESA), o la experiencia de la Tripartita, en donde se decían temas trascendentales para el desarrollo nacional y las grandes mayorías, éramos simples espectadores frente a las decisiones interesadas de los “ciudadanos” que tenían la capacidad de decidir en estos asuntos. ¿Era posible imaginarse la participación de un comité de usuarios?, simplemente no.

La des-centralización político-territorial
El Sistema Nacional de Planificación, es una respuesta a la necesidad de atender las profundas deficiencias del proceso de descentralización que se produjo en Venezuela, producto del desarrollo desordenado y no planificado a partir de 1989. Aún cuando el Estado Federal estaba concebido desde la constitución de 1961, se concretó a partir de finales de la década de los ochenta. Producto de una decisión apresurada y que obedeció a la necesidad de bajar las presiones sociales, el segundo Gobierno de Carlos Andrés Pérez, toma la decisión de profundizar la autonomía política de los municipios y Estados, otorgando la capacidad de los ciudadanos de estos territorios, decidir sus autoridades de los poderes ejecutivos y legislativos.

Pero la cantidad de municipios, e incluso de Estados (como es el caso de la creación del Estado Vargas), obedeció a criterios definidos por los “grandes” decisiones claves de la agenda pública. Se crearon un grupo importante de municipios que actualmente subsisten con el Situado Constitucional, así como entidades federales que están conformadas por un solo municipio, obedeciendo más a una racionalidad política que técnica.

El resultado: La necesidad de una nueva geometría del poder, que responda a la realidad actual, y que defina orgánica y funcionalmente, espacios de gobierno que garanticen con sus dinámicas la incorporación de los asuntos decididos por las comunidades organizadas, y la autonomía soberana de la decisión de la agenda pública comunal, Municipal, Estadal, Regional y Nacional.

La alta descoordinación y la balcanización del país, imposibilitaron la puesta en marcha de un proyecto nacional de desarrollo. En algunos Estados y municipios, no es del desconocimiento la falta de coordinación entre los niveles políticos-territoriales, quienes inclusos llegan a presupuestar y hasta ejecutar la misma obra dentro de un mismo espacio geográfico, haciendo evidente la falta de comunicación y coordinación entre las instancias de política pública. Es ahí, donde la concepción de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, juegan un rol fundamental, cp,p armonizadores en una suerte de bisagra las políticas nacionales, regionales y locales.

Las competencias de los Consejos Federal, Estadales, Locales, y Comunales, establecidas desde la Constitución Nacional hasta los reglamentos orgánicos, definen un número importante de atribuciones. En teoría, coadyuvan con la necesidad de acoplar las gestiones de las diversas instituciones nacionales, estadales, locales y comunales, así como la posibilidad real de incluir en la agenda pública las necesidades de las comunidades. Su principal función debe estar orientada a la planificación conjunta de las políticas públicas que se diseñan para el desarrollo de la entidad, el seguimiento y evaluación de los resultados, y la aprobación de proyectos de inversión.

III
Organización y Funcionamiento del CEPLACOPP.
Nos hemos propuesto estudiar desde una mirada general al Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, instancia de la formulación y coordinación de la planificación, parte del Sistema Nacional de Planificación. Sin embargo es inevitable y por demás., necesario revisar el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:

Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.

La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.

Analicemos por parte, este artículo. Lo primero que nos dice el texto constitucional, es que la democracia no se niega a la representatividad, por el contrario, sumado a la posibilidad de la autorepresentación, se participa a través de representantes en los asuntos públicos, que se inicia con la definición de la agenda, o sea la posibilidad de decidir qué es y no, tema de agenda pública. Segundo, la participación es integral en el proceso de políticas públicas, en la medida en que para garantizar el protagonismo del pueblo, es necesario que el Estado garantice la participación en todas sus fases. Finalmente, identifica el actor que debe desarrollar los mecanismos para cumplir con este mandato: Todos, en la medida en que entendemos que dentro del concepto de Estado, se contempla tanto al gobierno como a la población, dentro de un territorio determinado.

Consideramos en este ensayo, que el Consejo Estadal de Planificación de Políticas Públicas, es parte de estos mecanismos que debe crear el Estado para la participación protagónica. La Ley Orgánica de Planificación nos dice en su artículo 25 que

Corresponde a cada Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, asegurar la coordinación y participación social en la elaboración y seguimiento del Plan Estadal de Desarrollo, así como de los programas y acciones que se ejecuten en el estado (Sic), y garantizar que los planes estadales de desarrollo estén debidamente articulados con los planes nacionales y regionales correspondientes.

En el foro y dinámica de su desarrollo, el Ceplacopp debe asegurar la inclusión del pueblo como un actor clave dentro del proceso de planificación de cada Estado. En su conformación, deben orientarse desde las particularidades y características de la población, ajustando sus dinámicas a las realidades geohumanas (Art. 3 de la Ley Orgánica del Ceplacopp). Igualmente, la necesidad de alinear la planificación del desarrollo estadal a los planes nacionales. En otras palabras, dentro del Ceplacopp se articular todas las acciones que se desarrollarán por las diversas entidades político-territoriales, puesto que también se establece los Ceplacopp deben

Establecer y mantener la debida coordinación y cooperación de los distintos niveles de gobierno nacional, estadal y municipal, en lo atinente al diseño y ejecución de planes de desarrollo.

O sea, es el articulador de los planes de desarrollo regional, estadal y municipal, constituyéndose en una instancia que aprueba, monitorea y evalúa los resultados de políticas públicas. Igualmente, es escenario conjunto con el resto de los poderes públicos regionales y las comunidades organizadas, para la rendición de cuentas (accountability) del Gobernador.

Los Gobernadores o Gobernadoras deben rendir anual y públicamente, cuenta de su gestión ante el Contralor o Contralora del Estado y deben presentar un informe de la misma ante el Consejo Legislativo y el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas.

Su funcionamiento no solo se reduce a la actividad plenaria sino que deben conformarse comisiones de trabajo

Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas funcionarán en Pleno y en Comisiones de Trabajo. Sólo el Pleno podrá ejercer las competencias establecidas en el artículo precedente.

Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, a efectos de la elaboración del Plan de Desarrollo Estadal y del control de su cumplimiento, podrán funcionar en Comisiones de Trabajo. La creación, composición y competencias de estas Comisiones de Trabajo serán establecidas por el Pleno, en los términos que determine el Reglamento de Funcionamiento y de Debates.

Tenemos también la obligatoriedad establecida de mantener la cooperación entre los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas con otros órganos de Planificación , específicamente entre los organismos que conforman el Sistema Nacional de Planificación.

Finalmente, revisemos desagregadamente este complejo concepto que la Ley atribuye a los CEPLACOPP. Hay más allá de una diferencia meramente ortográfica del término Concejo con “Consejo”. Aunque fonéticamente sean imperceptibles hay diferencias sustanciales entre ambos términos, pues Consejo proviene de consilium (latín) que es el consejo que adopta un órgano colegiado. En cambio, el Concejo (del latín concilium) es más bien la junta que se reúne para deliberar. Por otra parte, el miembro de un Concejo se le denomina Concejal, y al que pertenece a un Consejo se le denomina Consejero.

Así, inicialmente podemos tomar como punto de arranque que los CEPLACOPP, se concibieron como instancias colegiadas donde sus miembros, los consejeros, aconsejan para la toma de decisiones, en otras palabras sus decisiones pareciesen carecer de “obligatoriedad” en su cumplimiento. Pero veremos más adelante, que dentro de sus competencias, parece acercarse más a lo que significaría un Concejo, puesto que sus funciones son de obligatorio cumplimiento (o sea, vinculantes), y sus dinámicas debiesen ser deliberativas.

Hay que acotar en el mismo orden de ideas, que en Venezuela adoptan el término Concejo para referirse a los órganos legislativos municipales, y al resto de los cuerpos colegiados se les diferencia con la “s” en vez de la “c”, aunque como lo comentábamos supra, hay diferencias etimológicas que van más allá del intercambio de una consonante.

En cuanto a su funcionalidad, el desarrollo de sus actos, deben estar acorde a los principios constitucionales establecidos en el artículo 15 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: justicia social, democracia, eficiencia, protección del ambiente, corresponsabilidad, integridad territorial, productividad, solidaridad, cooperación y desarrollo sustentable.

Como pudimos describir y analizar, el desarrollo orgánico-funcional del Ceplacopp, permite definir un ámbito de encuentro para la planificación articulada del desarrollo nacional, regional, estadal y municipal. De los organismo que conforman el Sistema Nacional de Planificación, éste, es donde se dan cita todas las dependencias encargadas de planificar las políticas públicas que se van a ejecutar no solo desde los Estados, sino con las entidades político territoriales nacionales y municipales, dentro de un espacio territorial más cercano al ciudadano y sus expresiones organizadas.

IV
Desafíos del Ceplacopp
1. Lo primero que debemos acotar, es que el diseño del Ceplacopp, permite una planificación coordinada, pero todo depende de la voluntad de los actores claves. Inicialmente, no podemos descotextualizarnos de la realidad nacional, por lo que la existencia de una oposición desleal al sistema democrático, impide la posibilidad de cumplir con el objeto de creación. Sin embargo, no solo imposibilita la militancia en partidos o la asunción de posturas políticas encontradas, sino también rasgos caudillezcos en el liderazgo político nacional y el diseño institucional de los poderes públicos. Profundizado por la desordenada descentralización en Venezuela, la autonomía de las unidades político territoriales, ha generado un proceso de balcanización entre los gobiernos. El permanente desencuentro de actores de gobierno de las instancias horizontales y verticales del poder público, ha dificultado el desarrollo armónico de las entidades federales bajo una concepción de desarrollo nacional. El estilo de gobierno ejecutivista y unipersonal, ha complicado más esta realidad, en donde aún cuando el desencuentro político por militancias diversas lo dificulta, es igual determinante los rasgos culturales y el diseño institucional. Uno de los desafíos sería entonces comprender el carácter estratégico del Plan Nacional y la necesidad de un liderazgo integrador.

2. El desarrollo de la transformación de la matriz sociopolítica se ha desarrollado de forma vertiginosa e indetenible, configurando un desarrollo institucional de cambio permanente. Con la promulgación de un conjunto de instrumentos jurídicos por un lado y las actualizaciones a otros, es necesario actualizar las dinámicas, actores y retos de los Ceplacopp. Para citar solo dos instrumentos, tenemos la promulgación de la Ley Especial de los Consejos Comunales, y el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Administración Pública, donde se contemplan las Autoridades Regionales, las cuales, como actores centrales dentro del proceso de planificación del desarrollo Estadal, en la medida que el Decreto Ley le atribuye en su artículo 70

(…) la planificación, ejecución, seguimiento y control de las políticas, planes y proyectos de ordenación y desarrollo del territorio aprobados conforme a la planificación centralizada, así como, las demás atribuciones que le sean fijadas de conformidad con la ley, asignándoles los recursos necesarios para el eficaz cumplimiento de su objeto.

Es necesario, con base a sus competencias la incorporación al Ceplacopp, como actor que al lado de los actores regionales, como lo son el caso de las Corporaciones de Desarrollo adscritas al Ministerio del Poder Popular para la Planificación y el Desarrollo, garanticen la planificación regional.

3. El rol que han asumido los Consejos Estadales, ha sido limitado a la aprobación de proyectos financiados con recursos del FIDES y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales. A partir de una revisión general de algunas de las agendas de sesión de los Consejos Estadales, se puede verificar como los puntos a tratar son casi en algunos casos exclusivamente referidos a la aprobación de proyectos . Uno de los grandes desafíos, y a los efectos de este ensayo el más importante es trascender la lógica instrumental del desarrollo del Ceplacopp avanzando hacia la consolidación de un espacio de planificación de políticas públicas armónica del desarrollo Estadal alineado con las directrices estratégicas nacionales. Limitar al Ceplacopp a su rol de legitimador de proyectos de inversión Estadal, es desaprovechar el objeto de su creación. Como lo hemos expuesto anteriormente, su constitución multidimensional producto de la incorporación de todas las fuerzas vivas de una Entidad Federal, le otorga un sitial estratégico en la consolidación armónica de los esfuerzos que desde cada entidad político-territorial se adelanta en pro del beneficio de las mayorías.

Las Paradojas de la Integración Latinoamericana

Recientemente en lo que va de siglo XXI, la integración en América Latina, ha tomado el interés de los gobernantes, en una región donde se acrecientan gobiernos de tendencia izquierdista. Un renacer del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), un aparente ocaso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y el nacimiento de la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), son hechos concretos de los esfuerzos por integrarnos. Estas intensiones de fortalecernos como bloque político, económico, social y cultural, se remontan a nuestra primera independencia, cuando Bolívar visionó en la integración de la Gran Colombia, una opción frente a las intenciones arrogante de los imperios de la época de hacerse suyo los pueblos latinoamericanos. Esta referencia a nuestro Libertador no es una idea suelta, pues justamente con el renacer del pensamiento bolivariano latinoamericano se ha retomado la idea de una región unida, que sitúe en el concierto internacional, la defensa de los intereses comunes de nuestros pueblos. Sin embargo, dentro de los procesos de integración, se han definido algunas posturas de los países de la región, los cuales han orientado sus preferencias hacia dos grandes tendencias: 1. La integración solo en el ámbito económico, 2. La integración desde una perspectiva integral, incluyendo todos los espacios de la vida social. Pero vale acotar, que independiente de la postura que se adopte los procesos de integración, se han definido estructura que infieren el interés por la integración política, a través de la creación de instancias de decisión como lo son los parlamentos y algunos foros de deliberación, cuyas contribuciones en la integración política (o en otras palabras, en la creación de instancias de definición conjunta de soluciones a problemas comunes) de la región, han sido muy modestas. Esta tensión causada por los países orientados hacia las tendencias anteriormente descritas, ha definido el devenir de la integración latinoamericana, en donde se dilucidan algunos resultados. En primer orden, la tendencia a mantener el MERCOSUR como lo que es, un mercado común, donde el interés al cual se supedita el resto de los esfuerzos es económico, frente a la postura encabezada por el gobierno venezolano, y que tiene como aliado a Argentina, de expandir el MERCOSUR hacia otras áreas de la integración, tensión que pudiese en palabras del presidente, alejar a Venezuela de la posibilidad de ser parte de ésta. Por otro lado, tenemos el caso de la CAN, el cual actualmente lo conforman los países que han firmado –o tienen el camino avanzado hacia ello- acuerdos bilaterales de libre comercio con los Estados Unidos, donde prima el interés futuro de ser un ALCA a menor escala, y donde Chile, quien había renunciado a su membresía, vuelve a ser parte, producto de la estrategia que adelanta el gobierno norteamericano. Finalmente, en sus inicios esta el ALBA, novedoso marco de integración basado en la solidaridad y la cooperación de los países que lo conforman, y que bajo la batuta de Venezuela, ha desarrollado otros esquemas de intercambio, atacando problemas que son comunes para sus miembros y para el resto de los latinoamericanos como lo es la pobreza y sus consecuencias principalmente de salud y educación. Finalmente, es importante acotar que en lo sucesivo, esta materia de tanta importancia para los latinoamericanos va a desarrollarse con mayor fuerza en el segundo semestre del 2007 y en los dos próximos años, principalmente por el desenlace del MERCOSUR, que por demás pareciese no ofrecer en sus esquemas actuales un modelo de integración que atienda los intereses de los pueblos del sur (norte) del continente, sino más bien de sus grupos económicos que ven en la integración una posibilidad de expandir sus mercados. Igualmente, consideramos que va a tomar un sitial dentro de las opciones de integración latinoamericanas el ALBA, producto de la evolución de los movimientos sociales, y su emergencia como actores políticos dentro de la comunidad latinoamericana, demandando el acercamiento de los gobiernos a esquemas sociales de integración. O muy por el contrario, quizás sean directamente ellos los que se conformen como miembros activos y beligerantes de la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe.